Como as bets entraram no Brasil: estudo aponta lobby estrangeiro, “jabutis” e anos sem regulamentação

Antes de se espalharem por camisas de clubes, transmissões esportivas e celulares de milhões de brasileiros, as bets percorreram um caminho político e regulatório de vários anos. Pesquisa de doutorado da PUC Minas aponta que a legalização das apostas esportivas online, sancionada em dezembro de 2018 pelo então presidente Michel Temer, foi precedida pela atuação de empresas estrangeiras, aproximação com agentes públicos e sucessivas tentativas no Congresso. Em duas ocasiões, dispositivos relacionados às apostas foram incluídos em medidas provisórias originalmente voltadas a outros assuntos, mecanismo conhecido no Parlamento como “jabuti”.

A reconstrução é do pesquisador Francisco Cláudio Freitas Silva, autor da tese Categorização Regulatória de Produtos Estigmatizados: o Caso das Apostas Esportivas Online de Cota Fixa e Cassinos Online no Brasil. O trabalho foi aprovado em março de 2025 no Programa de Pós-Graduação em Administração da PUC Minas e incluiu entrevistas com 14 representantes da indústria de apostas, dos poderes Legislativo e Executivo, cujas identidades foram preservadas.

Segundo Silva, empresas estrangeiras já recebiam apostas de brasileiros por meio de sites sediados fora do país em meados de 2010. A exposição às marcas também ocorria por meio do futebol internacional, inclusive em patrocínios de equipes europeias acompanhadas pelo público brasileiro.

A pesquisa relata ainda a aproximação entre representantes da indústria e atores brasileiros em eventos internacionais e nacionais do setor. Segundo o pesquisador, encontros realizados na Europa chegaram a promover painéis específicos sobre o Brasil, com participação de políticos e servidores públicos.

Tentativas anteriores esbarraram em resistência

A primeira tentativa destacada pelo estudo ocorreu com o Projeto de Lei 186/2014, apresentado pelo senador Ciro Nogueira. Segundo a pesquisa, a proposta enfrentou resistência de diferentes grupos, entre eles Ministério Público, bancada evangélica e Movimento Brasil Sem Azar.

Em 2015, o tema reapareceu durante a tramitação da MP 671, conhecida como MP do Futebol. Uma emenda apresentada pelo então deputado Otávio Leite buscava criar as apostas de cota fixa, mas o dispositivo acabou vetado pela então presidente Dilma Rousseff.

A justificativa para o veto apontava riscos de implementar a modalidade sem uma estrutura regulatória rigorosa capaz de prevenir fraudes, evitar evasão de divisas e reduzir impactos sociais negativos.

Outra tentativa ocorreu em 2016, durante as discussões do Marco Legal dos Jogos de Azar. Apesar de um relatório ter sido aprovado em comissão especial, a proposta não chegou ao plenário da Câmara por falta de consenso.

Segurança pública abriu caminho para legalização em 2018

A mudança decisiva aconteceu em 2018. Naquele ano, durante o governo Michel Temer, a MP 846 tratava da destinação de recursos das loterias para áreas como segurança pública, esporte e cultura. Foi nesse texto que uma nova emenda de Otávio Leite incluiu as apostas de quota fixa.

Leite afirmou à Agência Brasil que a intenção era trazer para o país uma atividade que já ocorria por meio de empresas estrangeiras e reduzir a evasão de recursos. Segundo ele, estudos disponíveis naquele momento apontavam que mais de R$ 1 bilhão já eram gastos em apostas.

A emenda foi acolhida pelo relator, o então senador Flexa Ribeiro, que relatou reuniões no Ministério da Fazenda e a defesa da legalização como forma de gerar arrecadação sobre apostas que até então eram realizadas no exterior.

O relatório foi aprovado por unanimidade na comissão mista e passou pela Câmara em 20 de novembro de 2018, em votação simbólica. No dia seguinte, foi aprovado pelo Senado, também em votação simbólica e sem debate. A proposta foi sancionada por Michel Temer em 12 de dezembro de 2018.

“Jabutis” mudaram a forma como o tema chegou ao Congresso

Um dos pontos destacados pela tese é que, tanto em 2015 quanto em 2018, as apostas apareceram dentro de medidas provisórias que originalmente tratavam de outros assuntos.

No Congresso, esse tipo de inclusão é conhecido como “jabuti”, expressão utilizada para dispositivos sem relação direta com o tema principal da proposta.
Segundo Francisco Silva, quando projetos tratavam diretamente de apostas, cassinos e outros jogos de azar, havia maior mobilização contrária. Dentro das medidas provisórias, de acordo com sua análise, o debate passou a se concentrar principalmente na destinação das receitas que seriam arrecadadas.

Lei previa regulamentação, mas mercado ficou anos em um limbo

A Lei 13.756/2018 determinava prazo de dois anos para que o governo federal regulamentasse as apostas esportivas online. Isso não ocorreu durante o governo Jair Bolsonaro.

A tese de Silva atribui a ausência de regulamentação à resistência política existente no período, apesar de setores do Ministério da Economia defenderem a medida. Na avaliação do pesquisador, esse intervalo criou um “limbo legal” que favoreceu a expansão das empresas sem fiscalização equivalente ao crescimento do mercado.

Otávio Leite também avaliou posteriormente que a demora foi prejudicial. Para o ex-deputado, o período permitiu que as bets se disseminassem amplamente e que a publicidade ocupasse espaço crescente no cenário esportivo.

Da regulamentação à proibição em 2026

No governo Luiz Inácio Lula da Silva, o mercado foi regulamentado sob a justificativa de ampliar a arrecadação e estabelecer regras para o funcionamento das empresas. Em 2024, Lula afirmou publicamente que a continuidade das apostas dependeria dos resultados da regulamentação.

O cenário mudou em setembro de 2026. No dia 25, o governo federal publicou medida provisória proibindo as bets, sob a justificativa de prejuízos à economia e às famílias brasileiras.

A decisão encerrou, ao menos sob as regras estabelecidas pela medida, um ciclo iniciado com a legalização em dezembro de 2018, depois de anos de tentativas legislativas e de uma expansão que começou antes mesmo de existir autorização formal para a atividade no país.